Der Haushaltsplan dient der politischen und administrativen Steuerung. Dazu muss der voraussichtliche Finanzbedarf des Bundes festgestellt werden (§ 2 BHO). Der Haushaltsplan beruht folglich auf Prognosen der zukünftigen tatsächlichen Verhältnisse. Dies erklärt das Auftauchen von Haushaltslöchern. Häufig werden geringere Steuer- und Verwaltungseinnahmen durch zusätzliche Neuverschuldung ausgeglichen. Trotz der dem Haushaltsplan innewohnenden Prognoseunsicherheiten handelt es sich bei ihm um einen verbindlichen Plan. Allerdings hat das Haushaltsrecht die Bindungswirkung als Ermächtigung der Verwaltung ausgestaltet, was wiederholt Gegenstand der Budgetkritik war.
Die Planung des Haushaltes und die Erstellung eines Haushaltsentwurfs sind besonders wichtig in der Finanzpolitik. Der Staatshaushalt ist im Parlament zwischen der regierenden Partei und der Opposition in der Regel strittig, denn meist fordern die Ausgaben eine Neuverschuldung.
Der Haushaltsplan lässt zu, dass die Bundesregierung Ausgaben leisten und Verpflichtungen eingehen kann (§ 3 Abs. 1 BHO). Er entfaltet somit keine unmittelbare Außenwirkung, die es Dritten ermöglichte, Ansprüche aus dem Bundeshaushaltsplan abzuleiten (§ 3 Abs. 2 BHO). Ansprüche lassen sich nur aus den entsprechenden Gesetzen mit Außenwirkung (wie im Sozialgesetzbuch) ableiten.
Für jede Art von Ausgaben und Einnahmen einer jeden Bundesdienststelle gibt es eine eigene Haushaltsstelle im Haushaltsplan. In diesem ist festgelegt, wie hoch die Ausgaben für die Haushaltsstelle im Haushaltsjahr sind und wie hoch die voraussichtlichen Einnahmen sein werden. So lässt sich leicht ermitteln, wie viel Geld der Dienststelle (zum Beispiel dem Bereich eines Ministeriums) im laufenden Haushaltsjahr (beispielsweise für die Neuanschaffung von Büromaterialien) zur Verfügung steht.
Eine Haushaltsstelle ist eine zehnstellige Zahl, die nach der vierten Stelle durch einen Bindestrich getrennt ist. Die zehnte Stelle ist eine Prüfziffer und wird im Haushaltsplan nicht mit angegeben. Hinzu kommt eine Funktionskennziffer (FKZ). Die ersten beiden Stellen stellen den Einzelplan dar. Zusammen mit den zwei folgenden Stellen bilden sie das sogenannte Kapitel, die Haushaltsstelle der Behörde. Die folgenden fünf Stellen bilden den sogenannten Titel und beschreiben die Art der Ausgaben und Einnahmen und bilden die Buchungsstelle. Haushaltsstellen lassen sich vom Bewirtschafter (Sachbearbeiter oder Abteilung, die diese Haushaltsstelle bewirtschaftet) beliebig in Objekte unterteilen. So lassen sich beispielsweise die Kosten für Büromaterialien noch in „Papier“, „Stifte“ oder ähnliches unterteilen. Diese Unterteilung wird nicht im Haushaltsplan vermerkt.
Jeder Bewirtschafter hat eine eigene Bewirtschafternummer und aus Bewirtschafternummer sowie Haushaltsstelle ergibt sich das jeweilige Sachbuchkonto. Es ist durchaus möglich, dass mehrere Bewirtschafter eine Haushaltsstelle bewirtschaften. Sie bekommen in diesem Fall jeweils Teilbeträge zur Verfügung gestellt. Auf diese Weise lässt sich theoretisch der Verbrauch an Kugelschreibern für jede Abteilung aus dem Haushaltsplan ablesen (nur theoretisch, in der Praxis wird Büromaterial zentral beschafft).
Sicher hat der (Verfassungs-)Gesetzgeber einen großen Spielraum, die vom Bundesverfassungsgericht geforderte Rückkopplung an den im Parlament repräsentierten Volkswillen und ein hinreichendes „Legitimationsniveau“ der demokratischen Herrschaft zu erreichen. Im Hinblick auf die Wirksamkeit des positiven Budgetrechts (insbes. Art. 110 GG) und seine institutionelle Verwirklichung in der Haushaltswirtschaft werden jedoch vielfach Wirksamkeitszweifel geäußert. Dabei können zwei Komplexe der Budgetkritik unterschieden werden.
Der erste Komplex handelt von den Vorbedingungen einer effektiven Rückbindung. Dem strikt repräsentativen Demokratiemodell des Grundgesetzes wird vorgeworfen, das Staatsvolk werde in ihm weitgehend seines legitimen Einflusses auf konkrete politische Entscheidungen beraubt. Im Kontext von Haushaltsplan und Budgetrecht zielt diese Systemkritik darauf, dass eine Rückbindung an den Volkswillen durch das Haushaltsinstrumentarium ins Leere läuft, wenn die Auffassungen des Staatsvolks nicht hinreichend im Parlament vertreten sind. Das Rückbindungsmodell setzt nämlich denkgesetzlich voraus, dass die Abgeordneten eine enge Verbindung zu den von ihnen vertretenen Teilen des Staatsvolks haben. Sie ist erforderlich, um selbst im Falle gleichgerichteter politischer Interessen eine ausreichende Distanz zur Regierung wahren und wirksame Kontrolle ausüben zu können. Eine funktionale Rückbindung erfordert es daher, Wahl und Mandat der Volksvertreter so zu gestalten, dass sie eine wirksame inhaltliche Rückbindung an das Staatsvolk hinreichend zulassen. Damit ist neben dem Wahlrecht insbesondere die in Art. 21 Abs. 1 GG nur blass geregelte Rolle der Parteien angesprochen.
Karl Jaspers hatte bereits in den 1960er Jahren beklagt, die Parteien hätten sich von „Organen des Volkes“ zu „Organen des Staates“ entwickelt und trügen dazu bei, die „Wirksamkeit des Volkes“ demokratiekonterkarierend zu minimieren. Insbesondere das Staatsvolk selbst scheint der Auffassung zu sein, keinen nennenswerten Einfluss auf die Politik zu haben: In einer Forsa-Umfrage waren 79 % der Befragten der Auffassung, das Volk habe in Deutschland nicht wirklich „etwas zu sagen“. In welchem Maße das Wohl und Wehe, Wahl und Wiederwahl der Abgeordneten anstatt vom Volk von ihrer Konformität gegenüber der eigenen Partei oder gar der Regierung abhängen, beeinflusst ihre Funktionalität bei der Vertretung und Durchsetzung konkreter Interessen gegenüber der Regierung.
Der zweite Komplex der Budgetkritik handelt von der institutionellen und prozessualen Ausgestaltung der Befugnis. Die Verwirklichung der dem Budget zugeschriebenen Funktionen wird von einer starken Strömung in der Literatur als defizitär eingestuft und für politische Fehlentwicklungen, wie sie z. B. in der Staatsverschuldung zum Ausdruck kommen, mitverantwortlich gemacht. Im Hinblick auf den Steuerungszweck des Bundeshaushaltsplans wird angeführt, der sachliche Geltungsbereichs der Budgetsteuerung wie auch die budgetrechtliche Entschließungsfreiheit seien massiv eingeschränkt, was den materiellen Gehalt des Budgetrechts bis zur Unkenntlichkeit reduziere. Zudem trügen die Fortführung der deformierten konstitutionalistischen Vorstellungswelt zur Bindungsqualität und die dysfunktionale Ausgestaltung der Budgetspezialität im Haushaltsrecht des Bundes dazu bei, das verbleibende Potenzial zur politisch-administrativen Steuerung weitgehend zu verschütten. Der überragenden informationellen Grundlage der Haushaltswirtschaft des Bundes, dem kameralen Haushalts- und Rechnungswesen, wird grundsätzlich vorgeworfen, es sei mittlerweile ungeeignet, als technische Grundlage zur Steuerung eines modernen, komplexen demokratischen Gemeinwesens zu fungieren. Im Hinblick auf das budgetrechtliche Kontrollinstrumentarium wird angeführt, es sei ebenfalls wegen der insuffizienten Informationsaufbereitung und des beschränkten Informationsumfangs des kameralistischen Rechnungssystems nicht voll entwickelt. Auch sei die vom Rechnungshof wahrgenommene Revisionsfunktion im geltenden Recht immer noch nicht alleinig dem Parlament als legitimem Prinzipal zugeordnet und statt mit funktionaler Unabhängigkeit mit einer übermäßigen Autonomie ausgestattet.
Dem geltenden Budgetrecht und -instrumentarium wird insgesamt angelastet, sein funktionales Potenzial sei weitgehend verkümmert. Gemessen an der tatsächlichen Entfaltung der Budgetfunktionalität mute der Budgetprozess als ein pompöses Ritual an. Die Haushaltsberatungen werden deshalb in der Literatur als eine Inszenierung beschrieben, die nicht im Einklang mit den Erwartungen über die tatsächlichen Entscheidungsmöglichkeiten der Parlamentarier steht. Die Budgetkritik kennzeichnet den verfassungspolitischen Stand beim parlamentarischen Budgetrecht durch eine signifikante „Erwartungslücke“ zwischen Anschein und funktionaler Realität.
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